Коновалова Людмила Геннадьевна, доцент кафедры судебной, административной и прокурорской деятельности Алтайского филиала РАНХиГС, кандидат юридических наук, доцент (г. Барнаул, Россия)

ИНИЦИАТИВЫ ИЗМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: ДОСТОИНСТВА И НЕДОСТАТКИ

30 января 2020 г. Министерство юстиции опубликовало проекты Кодекса РФ об административных правонарушениях  (далее – КоАП РФ) и Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – ПКоАП РФ), которые ожидается ввести в действие с 1 января 2021 г. вместо Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г.  Названные акты разработаны по поручению Председателя Правительства РФ в развитие Концепции нового КоАП РФ, утвержденной Правительством РФ 10 июня 2019 г. Названные проекты законов являются далеко не первой попыткой обновления законодательства об административных правонарушениях. Например, в 2016 г. были разработаны два альтернативных проекта КоАП РФ в Государственной Думе от партий «Справедливая Россия» и «Единая Россия». Официальным поводом изменений служит апеллирование к многочисленным изменениям действующего КоАП РФ, а также стремление соотнести законодательство об административной ответственности с вводимым в контрольно-надзорные акты риск-ориентированным подходом.  Однако представляется, что столь масштабные инициативы требуют взвешенной оценки перед их внедрением в юридическую практику (для сравнения, действующий КоАП РФ разрабатывался порядка шести лет). Позволим себе высказать определенные суждения относительно достоинств и недостатков предложенных Минюстом актов. 

Позитивным видится общее стремление законодателя гуманизировать административную ответственность и индивидуализировать ее меры применительно к различным субъектам и различным обстоятельствам совершения противоправных деяний. В частности, представляется правильным легальное закрепление определения длящихся,  продолжаемых, однородных и повторных правонарушений, а также момента обнаружения длящегося административного правонарушения, введение конструкции грубых административных правонарушений. Заслуживает поддержки идея исчисления штрафов в зависимости от конкретной «цены» смягчающих обстоятельств, в том числе дополнительно вводимых; возможности более широкого, нежели в настоящее время, применения замены штрафа на предупреждение; установления механизма освобождения от исполнения административного наказания, если исполнение административного наказания в виде административного штрафа может повлечь за собой невозможность исполнения лицом обязанности, за неисполнение которой оно привлекается к административной ответственности, при  наступлении обстоятельств, препятствующих исполнению административного наказания; фиксации правила назначения наказания «ниже низшего предела». В целом в ст. 3.2 проекта КоАП  РФ стала более четко просматриваться иерархия (система) административных наказаний. Большее внимание уделено правилам установления наказаний при совокупности правонарушений. Гуманизированы правила применения административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ, в том числе установлены возможности замены этого наказания на другое, введены предельные сроки содержания иностранцев в «спецприемниках». Конкретизированы условия назначения административного наказания в виде административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований: стало возможным указывать в постановлении вид официальных спортивных соревнований, которые не вправе посещать лицо, привлеченное к административной ответственности, установлены возможности проведения «профилактической работы» с лицами, ограниченными в указанном праве. Более подробно прописываются правила привлечения к ответственности с использованием технических средств, работающих в автоматическом режиме.

В то же время видится правильной и политика ужесточения ответственности в некоторых сферах. Позитивным считаем введение большей многовариантности санкций за массово распространенные правонарушения (например, мелкое хулиганство), ужесточение наказаний за нарушения в области безопасности дорожного движения, внедрение возможности конфискации маломерных судов, автомототранспортных средств, а также прицепов, не являющихся орудием или предметами совершения правонарушения, у собственников, привлеченных к административной ответственности за совершение отдельных административных правонарушений.

Поддерживаем предложение по закреплению особых правил для привлечения к ответственности несовершеннолетних, включая прямое указание на возможности применения к ним  лишения специального права, предоставленного физическому лицу, административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований,  обязательных работ, а также четких правил применения мер воспитательного воздействия. Также поддерживаем иные изменения в субъектом составе лиц, привлекаемых к ответственности. Радует появление такого субъекта, как индивидуальные предприниматели, а также освобождение по общему правилу от административной ответственности наделенных статусом юридического лица органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, казенных учреждений.

В проекте ПКоАП РФ позитивным видится расширение круга участников производства по делу об административном правонарушении и более детальная регламентация их прав, введение особых норм для рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах, установление новых видов мер обеспечения, включая  обязательство о явке, залог за задержанное транспортное средство, временное ограничение на право управления транспортным средством,  приостановление операций по счетам в банке, внимание к вопросам информационно-коммуникационного взаимодействия при привлечении к административной ответственности.

Вместе с тем, предложенные законодателем проекты актов в сфере привлечения к административной ответственности страдают значительными недочетами юридической техники, выглядят не достаточно вычитанными, нуждаются в корректировке. Наиболее значимыми недочетами, на наш взгляд, страдают следующие положения рассматриваемых проектов.

Во-первых, в части измененного субъектного состава лиц, привлекаемых к ответственности, не совсем понятными остаются правила определения вины для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, которые в проекте рассматриваются скорее не как «спецсубъекты» физических лиц, а как самостоятельные субъекты административных правонарушений, но специфических правил определения их вины законодатель не предлагает. 

Вина юридических лиц достаточно странно определяется в статье «Принцип презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях» ПКоАП РФ (!): «Вина юридического лица в совершении административного правонарушения предполагается, если имеются доказательства совершения его должностными лицами, работниками и (или) представителями юридического лица противоправных действий (бездействия) либо вредного характера последствий этих действий (бездействия). Неустановление виновности должностного лица, работника и (или) представителя юридического лица в совершении административного правонарушения не может служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности за совершение этого административного правонарушения. В отношении юридических лиц в указанном случае требуется лишь установление того, что у юридического лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».

Из этого определения остается не ясным алгоритм определения вины юридического лица: по вине работника (так называемый в юридической литературе, «субъективный» подход в определении вины юридического лица) или все же по действиям самого юридического лица (так называемый, «объективный» поход в определении вины)? Складывается впечатление, что будут применяться оба подхода, но с точки зрения классической теории административного права они вступают в противоречие между собой. 

Также не понятна фраза цитируемой статьи «Обстоятельства, указанные в статье 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не полежат». Ст. 2.2 КоАП РФ регламентирует признаки грубых административных правонарушений. При этом среди таковых называются: административные правонарушения в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; посягающие на конкуренцию; выражающиеся в нарушении правил, нарушение которых считается грубым и др. То есть подобного рода составы как раз в основном–то и совершают юридические лица. Получается, что в предложенной редакции проекта к подобным действиям юридических лиц не будет применяться конструкция грубых правонарушений, что достаточно удивительно.

В предложенных проектах так и не была решена широко обсуждаемая в юридической литературе проблема отсутствия в законодательстве об административных правонарушениях такого субъекта, как филиалы и представительства юридических лиц. На практике это приводит к существенным трудностям в работе с филиалами крупных юридических лиц. Например, при привлечении филиала РЖД России требуется работать с законным представителем «головной» организации, что технически необоснованно осложняет работу субъектов административной юрисдикции. Возникает много трудностей с извещенностью филиалов, с удостоверением полномочий руководителей этих филиалов по участию в производстве по делу об административном правонарушении.

При позитивности появления особых материальных норм о несовершеннолетних, в проектах не появилось специфических норм о процедурах привлечения несовершеннолетних к ответственности, которая, как известно, страдает неопределенностью. Это касается вопросов извещенности законных представителей, необходимости их участия во всех или некоторых процессуальных действиях, специфике применения к несовершеннолетним мер обеспечения, ограниченности процессуальных прав комиссий по делам об административных правонарушений  и т.д.

Во-вторых, имеются вопросы в регламентации административных наказаний. Так, не совсем понятна логика законодателя по отказу от верхних и нижних «границ» административных штрафов на федеральном уровне. От лица граждан и правоприменителей все же хотелось бы видеть общую установку законодателя в этом плане. Вызывает вопросы целесообразность замены современных терминов «административное приостановление деятельности» и «временный запрет деятельности» как, соответственно, административного наказания и меры обеспечения на противоположную комбинацию «административный запрет деятельности» и  «административное приостановление деятельности либо отдельных видов деятельности» с учетом устоявшегося представления об их применении без существенного изменения регламентации. Нуждается в обсуждении вопрос установления границы снижения административного штрафа не более, чем на половину минимальной санкции. С учетом значительных размеров административных штрафов эта норма может не позволять индивидуализировать ответственность, как и в настоящее время.  При этом нужно учесть, что Конституционный Суд РФ, формируя свои правовые позиции о возможности назначения административного наказания «ниже низшего предела» не указывал минимальный «порог» снижения.  

В-третьих, в проектах очень не последовательно решается вопрос о правилах освобождения от административной ответственности. В частности, освобождению от ответственности посвящена Глава 4 проекта КоАП РФ «Освобождение от административной ответственности и от административного наказания, замена административного наказания, отсрочка, рассрочка и приостановление исполнения административного наказания». В ней имеется ст. 4.1. «Освобождение от административной ответственности», в которой перечисляются такие основания освобождается от административной ответственности, как: 1)  признание утратившим силу закон, устанавливающего административную ответственность; 2)  истечение сроков давности; 3) исполнение лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, соглашения, заключенного с Банком России; 4)  малозначительность административного правонарушения; 5)  устранение нарушений, послуживших основанием для временного запрета деятельности; 6)  издание акта амнистии. При этом другие основания освобождения от ответственности  разбросаны по всему проекту Кодекса. Так, ст. 2.14. говорит о невменяемости, ст. 2.15 – о крайней необходимости,  ст. 2.16.  – о физическом или психическом принуждении. Малозначительности посвящены целых две статьи – 4.2. и 2.3. Очевидно, что подобный поиск норм не удобен правоприменителю, особенно при решении столь важного вопроса, как освобождение от ответственности. Осложняет ситуацию наличие смежного регулирования в ПКоАП РФ. Так, в ст. 5.8. этого проекта «Прекращение производства по делу об административном правонарушении до передачи дела на рассмотрение» указано, что «прокурор, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении…при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: 1) отсутствие события административного правонарушения; 2) отсутствие состава административного правонарушения…; 3) действия лица в состоянии крайней необходимости;4) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; 5) исключение юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, из Единого государственного реестра юридических лиц..; 6) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий …постановления по делу об административном правонарушении…, либо постановления о возбуждении уголовного дела; 7) наличия обстоятельств, указанных в статье 4.1 КоАП РФ; 8) исполнения лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении,.. соглашения с Банком России».

Удивительно, но для других стадий производства и для других субъектов административной юрисдикции подобные нормы отсутствуют. Это порождает вопрос о возможности продолжения рассмотрения дела, например, в суде при, допустим, смерти физического лица или ликвидации юридического лица. Также очевидно несоответствие оснований, перечисляемых в ст. 5.8 процессуального кодекса и 4.1. материального кодекса. Возможно, законодатель стремился разграничить основания освобождения от ответственности и обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. Но даже с этих позиций нельзя признать предлагаемое регулирование вопросов освобождения от ответственности и прекращения производства оптимальным.

Не вносит ясности в описываемую проблему и ст. 1.13 ПКоАП РФ «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении», в которой закреплено, что «При наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит немедленному прекращению при наличии хотя бы одного из обстоятельств, которые являются основаниями для   освобождения от административной ответственности, освобождения от административного наказания в случаях, предусмотренных КоАП РФ об административных правонарушениях, а также прекращения производства по делу об административном правонарушении в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом». То есть в целом остается не конкретным исчерпывающий перечень оснований для освобождения от административной ответственности. 

В-четвертых, остались проблемы с регламентацией статуса субъектов административной юрисдикции, уполномоченных возбуждать, рассматривать, пересматривать дела об административных правонарушениях. Этим лицам посвящен раздел III проекта КоАП РФ. В целом проект сохранил базовый подход к перечню органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, который заложен в действующем законодательстве. Соответственно, сохранились имеющие место проблемы разграничения подсудности судов общей юрисдикции и арбитражных судов в части привлечения к ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере предпринимательской деятельности. При этом АПК РФ все еще планируется применять к рассмотрению дел об административных правонарушениях в арбитражных судах, несмотря на более подробную регламентацию процедуры судебного разбирательства по делам об административных правонарушениях в ПКоАП РФ. Остаются и широко обсуждаемые в науке проблемы «бесправности» и неэффективной работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административных комиссий как органов административной юрисдикции. В связи с расширенным перечнем административных наказаний, разрешенных в проекте к применению несовершеннолетним, возникает актуальный вопрос разграничении компетенции юрисдикционных органов, привлекающих к ответственности подростков. Пока положения проектов не отличаются четкостью в этой составляющей.    

Также нуждается в более глубокой проработке вопрос соотношения статуса органов административной юрисдикции  и таких новых участников производства по делу об административном правонарушении (Гл. 2 ПКоАП РФ), как   должностных лиц (представителей органов), возбудивших дела об административных правонарушениях, должностных лиц (представителей органов), вынесших постановления по делам об административных правонарушениях, секретарей судебных заседаний, помощников судей, секретарей заседания коллегиального органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, помощников должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении.

В-пятых, требуется совершенствование статуса участников производства по делу об административном правонарушении. В частности, права потерпевшего, хотя и несколько расширены по сравнению с действующим КоАП РФ, остаются существенно меньшими, нежели для лица, в отношении которого ведется производства, или даже должностного лица, составившего протокол. Все еще не установлена процедура признания лица потерпевшим. Очевидно, что защита прав потерпевшего в производстве по делу об административном правонарушении должна предполагать его осведомленность о всех процессуальных действиях, его возможности удобного обжалования. Несмотря на многочисленные замечания Европейского суда по правам человека, из текста проектов остается не ясным, в каких все же случаях представитель лицу, привлекаемому к ответственности, будет предоставляться за счет государства. Не решен вопрос о возмещении расходов на представителя, а также вопрос о периоде ожидания явки представителя.  Некоторые расширенные права прокурора по участию в производстве по делу об административном правонарушении требуют уточнения. Например, не ясно, каким образом прокурор будет применять меры обеспечения. 

В-шестых,  нуждаются в уточнении процессуальные нормы привлечения к административной ответственности. В частности, остались не урегулированными вызывающие в настоящее время значительные проблемы вопросы процедуры устранения недостатков протокола по делу об административном правонарушении, правила «немедленного» объявления постановлений по делам об административных правонарушений административными органами и коллегиальными органами административной юрисдикции. При регламентации процедур обжалования так и не появился известный другим процессуальным отраслям позитивный институт оставления заявления (жалобы) без движения для устранения недостатков с целью предоставления перерыва срока на обжалование. Почему-то разработчики проекта устранили имеющую место сегодня возможность обжалования постановления должностного лица в вышестоящее подразделение либо в суд на выбор заявителя. В проекте будет установлена «лесенка» обжалования до обращения в суд.  Применительно к административной схеме обжалования отсутствует указание на бесплатность процедур. Для рассмотрения дел об административных правонарушениях в несудебных органах остались загадочные фразы, используемые и действующим КоАП РФ «При продолжении рассмотрения дела об административном правонарушении оглашается протокол об административном правонарушении, а при необходимости и иные материалы дела». Не совсем понятно, что значит «при необходимости»? Неужели производство по делу об административном правонарушении не является публичным производством? Нежели не следует всегда исследовать все материалы дела? В целом в проекте вопросы стадийности производства по делу об административном правонарушении описываются очень не конкретно и не последовательно. Особенно нет четкости в описании возможных инстанций обжалования. 

В-седьмых, проекты кодексов изобилуют примерами нарушения правил юридической техники. Так, ст. 1.16. ПКоАП РФ, устанавливая общие процессуальные формы реализации прав участников производства по делам об административных правонарушениях, устанавливается, что ходатайства заявляются в письменной форме и подлежит немедленному рассмотрению с вынесением определения. А из смысла ст. 8.15. вытекает возможность заявления устных ходатайств в суде и их разрешения через протокол рассмотрения дела.  Ст. 4.1. ПКоАП РФ употребляет термин «лицо, подозреваемое в совершении административного правонарушения», хотя среди участников производства называется «лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении». Глава 6. ПКоАП РФ называется «Рассмотрение дела об административном правонарушении органами, их должностными лицами». Очевидна некорректность юридической формулировки. Что за «органы» и «должностные лица» имеются в виду? Видимо, законодатель подразумевает под этими субъектами несудебные органы административной юрисдикции и их должностных лиц, но фраза законопроекта явно не заверена и вызывает вопросы. Не совсем  понятно обособление такого вида постановлений, как постановления «о привлечении несовершеннолетнего к административной ответственности и об освобождении его от административного наказания». По такой логике можно было бы и для юридически лиц, и для индивидуальных предпринимателей расписывать отдельные виды актов, хотя в этом нет необходимости.

Возникают вопросы в регламентации принципов административной ответственности в материальном кодексе и принципов производства по делам об административных правонарушениях, описываемых в процессуальном кодексе. Некоторые из них пересекаются, не очень корректно сформулированы, вызывают трудности в сопоставлении. Так, принцип вины в материальном кодексе и принцип презумпции невиновности в процессуальном кодексе с очевидностью взаимосвязаны и их соотнесение нельзя признать оптимальным, поскольку при описании правил презумпции невиновности преподносятся определения вины для юридических лиц, а для других субъектов – нет. Не ясно, как должен реализовываться принцип непосредственности производства по делам об административных правонарушениях в условиях разрешенного правила «при необходимости» оглашать материалы дела.  Статья 1.11. материального кодекса о принципе равенства перед законом указывает не на все известные законодательству случаи административных иммунитетов. Ничего не сказано, например, об иммунитете Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судей. Остаются актуальными вопросы сопоставления нормативных актов об этих иммунитетах с положениями КоАП РФ в части процедуры снятия иммунитетов. Также указанная статья обещает установление особенностей привлечения к административной ответственности беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до четырнадцати лет, одиноких родителей, воспитывающих детей в возрасте до четырнадцати лет, инвалидов, хотя в самом тексте кодекса никаких преференций для названных субъектов не содержится, кроме некоторых смягчающих обстоятельств, что вряд ли можно назвать «особенностями привлечения к ответственности».

Даже названия кодексов и сама логика принятия двух актов может вызывать вопросы. Так, название «Процессуальный кодекс РФ об административных правонарушениях» не совсем корректно, так как понятие «административное правонарушение» с точки зрения юриспруденции является материальным, а не процессуальным. Разбивка на материальный и процессуальный кодексы в предложенном варианте не совсем удобна, поскольку наличествует множество отсылок к конкретным статьям другого кодекса, что обычно не принято в пандектной системе и напоминает, скорее,  единый акт. Имеется также наличие процессуальных норм в материальном кодексе и материальных – в процессуальном, что рушит логику построения материала. К примеру, подведомственность и подсудность дел об административных правонарушениях субъектам административной юрисдикции, будучи процессуальным вопросом, регламентируется  в КоАП РФ. Вина юридических лиц как вопрос квалификации, то есть материального права устанавливается в  ПКоАП РФ.

Таким образом, при определенных позитивных новеллах рассматриваемые проекты нуждаются в глубокой доработке. Думается, что в идеале еще бы следовало вернуться к обсуждению вопроса о внесении корректировок в действующий КоАП РФ без принятия новых актов, поскольку общие правила привлечения к ответственности, стадийность производства, статус органов, привлекающих к ответственности, правовое положение участников производства по делу об административном правонарушении, нормы о доказательствах не претерпели фундаментальных изменений. При проведении подобной масштабной реформы нужно иметь в виду огромный объем правоприменительной практики, складывающейся в сфере применения административной ответственности, наличие значительного числа «наработок» у правоприменительных органов, отчасти нивелирующих пробелы законодательства. Нормотворчество «с нуля» всегда сопряжено с существенными рисками, сложностями адаптивного периода и подобно некой революции.

Последнее изменение: пятница, 15 мая 2020, 12:51