Книга с тремя главами

Третья глава. Судебная защита прав муниципальных образований.

В системе гарантий местного самоуправления особое место занимает судебная защита местного самоуправления. Судебная защита, являясь государственной, юридической защитой, является наиболее эффективным способом охраны местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года и Европейская Хартия местного самоуправлении 1985 года закрепляют первостепенной гарантией местного самоуправления – право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий, также устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.

Согласно разъяснению Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 N° 48 практики рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части ( п. 6), органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГК РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления. Таким образом, судебная защита прав может использоваться муниципальным образованием в широком смысле и является эффективной формой защиты.

Эффективность обращения к судебной защите прав муниципального образования подтверждается также практикой Конституционного суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного суда РФ от 02.04.2002 № 7-П рассмотрено содержание права местного самоуправления на судебную защиту во взаимосвязи со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ )[1]. Конституционный суд указал, что право на судебную защиту призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва выборного должностного лица, с тем, чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения (п. 4).

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в указанном постановлении, право на судебную защиту может быть использовано всеми заинтересованными субъектами - самим отзываемым выборным лицом и органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва. Обобщая данное Конституционным судом РФ толкование, сформулируем вывод, что и при защите иных прав местного самоуправления к судебной защите вправе обращаться все заинтересованные субъекты - граждане, местное сообщество, а также органы местного самоуправления.

Закон предусматривает не только право, но обязанность местного органа власти обратиться в суд. Так, в случаях, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 5 ст. 7) орган местного самоуправления обязан обратиться в суд, если полагает, что нормативно-правовой акт Российской Федерации или субъекта Федерации по вопросам организации местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральному законодательству.

Вместе с тем ст. 133 Конституции РФ носит общий характер, конкретные юридические средства, механизмы реализации прав содержатся в отраслевом законодательстве. Очевидно, что, например, урегулирование спора в сфере гражданских правоотношений будет отличаться от процедуры регулирования муниципально-правовых отношений. Таким образом, для анализа системы способов защиты прав муниципальных образований рассмотрим характеристику способов защиты по отраслям права.

Исследование способов защиты прав муниципальных образований, представляется актуальным в связи с тем, что муниципальные образования вовлечены в широкий круг общественных отношений как частного, так и публичного характера. Важное место в экономических основах местного самоуправления занимает муниципальная собственность, которая отграничена от других форм собственности на уровне Конституции Российской Федерации, что обусловливает необходимость изучения способов защиты муниципальной собственности.

Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является судебный порядок отмены нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важно отметить, что в случае признания судом нормативного акта, принятого представительным орган местного самоуправления, главой муниципального образования, противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, суд обязывает представительный орган, главу муниципального образования, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт, в установленный решением суда срок: отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. Таким образом, признав нормативный акт незаконным, суд не может отменить его своим решением. Отменить акт может только орган, его принявший.

Кроме того, только заключение соответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Правовая   защита   интересов   и   прав   местного   самоуправления обеспечивается принятием федеральных и региональных программ развития местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Рассмотрим более подробно право на судебную защиту интересов по спорам, вытекающим из исполнения муниципальных контрактов.

Решение вопросов местного значения, по общему правилу, осуществляется путем привлечения органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями (предприятиями) сторонних организаций для выполнения конкретных работ, оказания услуг, закупки товаров. Законодательство Российской Федерации, регламентирующее указанную деятельность органов местного самоуправления и сопряжённые с ней правоотношения, основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и ином законодательстве.

Отношения, направленные на обеспечение муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в указанной сфере правоотношений, регламентированы Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

При исполнении указанных контрактов между сторонами возникают многочисленные споры. В арбитражные суды поступает значительное количество исков органов местного самоуправления, выступающих заказчиками по муниципальным контрактам к подрядчикам (поставщикам) о расторжении контрактов, обязании устранить недостатки работ (услуг) по ним, взыскании неустоек и т. д., а также исков подрядчиков к указанным заказчикам, как правило, об оплате стоимости выполненных работ (оказанных услуг), поставленных товаров. При рассмотрении споров, связанных с исполнением муниципальных контрактов, в т. ч. о расторжении договоров, возникают вопросы о правильности определения ответчиков (истцов), выступающих заказчиками по таким контрактам, необходимости привлечения к участию в рассмотрении таковых дел публично-правовых образований, от имени и в интересах которых заключены контракты.

Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в своё время были сформированы следующие позиции по спорам, вытекающим из исполнения муниципальных, государственных контрактов:

– в случаях, когда контракт заключён заказчиком для удовлетворения потребностей публично-правовых образований в товарах (работах, услугах), необходимых для решения вопросов местного значения, в интересах и от имени публично-правового образования, ответчиком выступает публично-правовое образование в лице компетентного органа в порядке ст.125 ГК РФ (Постановление Президиума ВАС РФ от 09.10.2007 г. № 5060/07 по делу № А12-9259/06-С39)[2];

– в случаях, когда контракт заключён бюджетным учреждением для обеспечения собственных потребностей от своего имени, учреждение выступает как юридическое лицо со специальной правоспособностью, действующее в собственных интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах, ответчиком выступает заказчик по контракту (постановление Президиума ВАС РФ от 01.10.2013 г. № 3911/13 по делу № А32-6819/2012)[3].

Между тем, на сегодняшний день в судебной практике имеется несколько подходов по данному вопросу.

Согласно некоторым позициям, надлежащим ответчиком по такой категории споров определено публично-правовое образование в лице стороны контракта, соответствующего органа, полномочного выступать в качестве ответчика от имени публично-правового образования в порядке ст.125 ГК РФ, когда это лицо и сторона контракта совпадают (постановление суда апелляционной инстанции от 05.07.2013 г. по делу № А52-4959/2012, которым взыскание произведено с публично-правового образования в лице стороны контракта; постановление суда апелляционной инстанции от 10.02.2014 г. по делу № А66-9780/2013, также взыскание произведено с публичноправового образования в лице стороны контракта-лица, полномочного в суде представлять данное образование, за счёт казны образования; постановление суда апелляционной инстанции от 13.09.2013 г. по делу № А66-840/2013, взыскание произведено с публично-правового образования за счет средств казны публично-правового образования или в лице главного распорядителя бюджетных средств, стороной контракта не являющегося (судебные акты по делам №№ А12-7822/201, А12-8936/2014, в том числе Определения Верховного Суда РФ от 06.05.2015 г № 306-ЭС15-4592, от 04.06.2015 г. № 306-ЭС15-4987, от 02.04.2015 г. № 306-ЭС15-2557, от 19.05.2015 г. № 306-ЭС15-4634, от 21.05.2015 г. № 306-ЭС15-4297, где взыскания произведены с муниципальных образований в лице главного распорядителя бюджетных средств за счёт казны образования)[4].

Аналогичный подход зачастую применяется и по спорам с участием субъектов федерации. Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции № Ф07- 4671/2015 от 10.08.2015 г. по делу № А13-1845/2014 отменены решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции, и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с тем, что исковые требования по делу предъявлены к непосредственной стороне контракта (заказчику), заключившего его в интересах региона, а не к субъекту Российской Федерации, однако удовлетворяя исковые требования за счет казны субъекта Российской Федерации, суд первой инстанции не привлек к участию в деле субъект Российской Федерации в лице уполномоченного органа, не выяснял, выделялись ли государственному заказчику (стороне контракта) бюджетные ассигнования (лимиты бюджетных обязательств) для исполнения обязательств по оплате работ в рамках спорного контракта. При этом по указанному делу решением суда первой инстанции взыскание было произведено не с учреждения-стороны контракта, а с субъекта федерации в лице его органа, который выступил заказчиком по контракту, за счет казны субъекта, истец, заявив ответчиком сторону контракта, настаивал на том, что обязанности по контракту возникли у субъекта РФ.

Согласно позиции, изложенной в нескольких последних судебных актах вышестоящих судебных инстанций, например, постановление арбитражного суда кассационной инстанции от 10.08.2015 г. № Ф07-4671/2015 по делу № А13-1845/2014, безусловным основанием к отмене судебного акта по данной категории споров является непривлечение к участию в деле по спору, вытекающему из правоотношений по исполнению муниципальных (государственных) контрактов, публично-правового образования.

Так, по делу № А52-889/2015 общество с ограниченной ответственностью «Т…» (далее — Общество) обратилось в арбитражный суд с иском к администрации района (далее — Администрация) о взыскании 370 000 руб. задолженности по оплате выполненных работ в рамках муниципального контракта от 02.06.2014 г. № 8 и 34 282,4 руб. неустойки за просрочку их оплаты. Решением арбитражного суда от 15.07.2015 г. исковые требования удовлетворены в полном объёме. С Администрации в пользу Общества взысканы задолженность и неустойка, как со стороны контракта, заключённого от имени и в интересах муниципального образования.

В ходе рассмотрения апелляционной жалобы ответчика суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что судом первой инстанции не привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципальное образование в лице администрации района, вместе с тем обжалуемым судебным актом затронуты его права как лица, финансирующего работы, являвшиеся предметом муниципального контракта, в связи с чем Определением от 13.10.2015 г. суд перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции.

В рамках того же дела в Определении от 10.11.2015 г. суд апелляционной инстанции сослался на положения статей 125, 126 ГК РФ, указав, что согласно указанным нормам права в результате заключения контрактов муниципальными заказчиками, действующими от имени и по поручению публичного образования, должником по обязательствам, вытекающим из таких контрактов, является само публичное образование.

В силу ст. 158 и п. 4 ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ по искам, предъявляемым к муниципальному образованию о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования, его интересы представляет главный распорядитель бюджетных средств.

В п. 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что надлежащим ответчиком по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы.

С учетом обстоятельств дела и вышеуказанных правовых норм, суд апелляционной инстанции исключил из числа третьих лиц муниципальное образование и привлек его к участию в деле в качестве соответчика.

Вместе с тем, нередко судебная практика идет по иному пути. По ряду дел ответчиком по искам о взыскании задолженности по муниципальному контракту является сторона контракта — учреждение, подписавшее контракт, несмотря на то, что контракт заключён им от имени и в интересах публично-правового образования, при этом в случае заявления в этих же делах требований к публично-правовым образованиям в лице соответствующих органов в исках в этой части отказано (постановление суда апелляционной инстанции от 19.07.2013 г. по делу № А52-4522/2012, оставленное в силе постановлением суда округа от 12 ноября 2013 г., Определением ВАС РФ от 12.03.2014 г. № ВАС-1930/14 в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ отказано; постановления суда апелляционной инстанции от 17.07.2015 г. по делу № А13-12471/2014, от 16.04.2015 г. по делу № А66-16610/2014, от 01.09.2015 г. по делу № А66-99/2015; постановления арбитражного суда кассационной инстанции от 31.08.2015 г. №№ Ф07-5657/2015, Ф07-5658/2015 по делу № А56-62121/2014, от 28.08.2015 г. № Ф07-6098/2015 по делу № А21-8397/2014)[5].

Показательным из числа рассмотренных недавно в данном плане является дело № 44-9137/2014, где судом первой инстанции удовлетворен иск подрядчика о взыскании задолженности к заказчику — муниципальному бюджетному учреждению.

Судами в ходе рассмотрения дела установлено заключение по итогам открытого аукциона договора, по условиям которого исполнитель — ЗАО «Н…» (далее — Общество) — принял на себя обязательство в период с 01.01.2013 г. по 10.10.2014 г. выполнять работы по уборке территорий муниципального образования. В свою очередь, заказчик — муниципальное бюджетное учреждение (далее — Учреждение) — обязался оплачивать фактические объемы работ по мере их выполнения. Пунктом 5.2 договора установлена имущественная ответственность заказчика перед исполнителем в виде неустойки за безосновательную просрочку оплаты работ. Общество в рамках вышеуказанного договора выполнило работы, которые приняты Учреждением, однако не оплачены.

В связи с изложенным, Общество, обратилось в арбитражный суд с иском к Учреждению, муниципальному образованию в лице Комитета финансов, и администрации муниципального образования о взыскании задолженности за выполненные работы в рамках договора на уборку территории муниципального образования, а также неустойки за нарушение сроков оплаты этих работ.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 17.04.2015 г. с Учреждения в пользу Общества взысканы задолженность и неустойка. В удовлетворении иска к муниципальному образованию в лице Комитета финансов и Администрации отказано.

При пересмотре дела в порядке апелляционного производства апелляционная инстанция сочла, что судом первой инстанции не произведена замена ненадлежащего ответчика — муниципального образования в лице Комитета финансов и Администрации на надлежащего — муниципальное образование в лице Комитета по управлению жилищно-коммунальным хозяйством и охране окружающей среды администрации (далее — Комитет).

Комитет привлечен к участию в деле апелляционной инстанцией в качестве ответчика. По результатам рассмотрения дела по правилам первой инстанции Постановлением суда апелляционной инстанции от 06.08.2015 г. решение суда первой инстанции отменено и принят новый судебный акт, которым с муниципального образования в лице Комитета по управлению жилищно-коммунальным хозяйством и охране окружающей среды администрации за счет казны муниципального образования в пользу истца взысканы задолженность и неустойка. В удовлетворении иска к муниципальному бюджетному учреждению, муниципальному образованию в лице Комитета финансов и Администрации отказано.

Таким образом, суды признали требования обоснованными по праву, однако суд первой инстанции удовлетворил иск за счет Учреждения — стороны по спорному договору, суд апелляционной инстанции — за счёт муниципального образования в лице Комитета. При этом апелляционный суд исходил из того, что при заключении спорного договора Учреждение выполняло функции по размещению муниципального заказа, фактически действовало от имени и в интересах муниципального образования в лице Комитета.

По результатам проверки принятых решений суд кассационной инстанции исходил из ниже следующего.

В силу положений статей 309, 310 ГК РФ, обязательства должны исполняться надлежащим образом при невозможности одностороннего отказа от их исполнения.

Правоотношения Общества и Учреждения по уборке территории муниципального образования установлены в рамках договора от 29.12.2012 г. и регулируются главой 37 (Подряд) ГК РФ.

Согласно статье 702 ГК РФ, по договору подряда подрядчик обязуется выполнить по заданию заказчика работу и сдать ее результат заказчику, а последний обязуется принять результат работы и оплатить его. При этом заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок (ст. 711 ГК РФ).

Судами установлено, что подрядчиком работы исполнены надлежащим образом, однако заказчиком в установленный срок не оплачены.

В силу ст. 308 ГК РФ обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц). В случаях, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон обязательства.

В рассматриваемом деле сторонами договора подряда выступают Общество и Учреждение.

Апелляционный суд в своем постановлении от 06.08.2015 г. указал, что спорный договор заключен Учреждением в интересах муниципального образования, применил субсидиарную ответственность и удовлетворил иск за счет собственника Учреждения — вышеназванного муниципального образования.

Между тем, в силу положений ст. 123.22 ГК РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. При этом собственник имущества бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность только по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание.

С учетом изложенного, суд округа указал, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для возложения субсидиарной ответственности по спорному договору на муниципальное образование.

11.11.2015 г. арбитражным судом кассационной инстанции отменено постановление апелляции, оставлено в силе решение суда первой инстанции с учетом положений статей 123.22 и 308 ГК РФ о возможности создании обязательств только для их сторон и возможности бюджетных учреждений самостоятельно отвечать по своим обязательствам.

Между тем, разноплановость судебной практики требует урегулирования на уровне Верховного Суда РФ путем издания соответствующих разъяснений, поскольку, как показал приведенный обзор, остаются актуальными вопросы о том, является ли надлежащими сторонами по спору, сопряженному с исполнением муниципальных контрактов, заключённых от имени и в интересах публично-правового образования такое публично-правовое образование в лице соответствующего органа, главного распорядителя бюджетных средств, либо надлежащими сторонами являются лица, непосредственно заключившие контракт.