Книга с тремя главами

Первая глава. Понятие муниципального образования

Проблема правовой природы муниципального образования и характера его гражданской правосубъектности, несмотря на все возрастающий интерес к ней ученых, по-прежнему остается остро дискуссионной. Следует отметить, что необходимость введения и юридического закрепления данного понятия в нормативных правовых актах была обусловлена тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах РФ стали использоваться различные исторические и национальные наименования территорий, а для единообразной юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Термин «муниципальное образование» впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации в ст. ст. 124 и 215 (далее - ГК РФ)  и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении, иные законодательные и подзаконные акты[1].

Легальное определение муниципального образования содержится в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения»[2].

Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. На основании факта данной статьи и статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территория местного самоуправления является в то же время территорией муниципального образования.

В каждой отрасли права как совокупности правовых норм, регулирующих группу определенных общественных отношений, содержатся специфические нормы, назначение которых – установить круг лиц, подпадающих под действие норм данной отрасли. Делается это путем перечисления характерных черт, которыми данные лица должны обладать, чтобы выступить в роли адресатов норм отрасли права. Совокупность установленных нормами права качеств (признаков, черт, характеристик), дающая субъекту возможность быть носителем юридических прав и обязанностей, называется правосубъектностью.

Правосубъектность, как известно, имеет две стороны — социальную и юридическую. Социальная сторона правосубъектности выражается в том, что признаки субъектов права законодатель не может избирать произвольно – они диктуются самой реальностью, потребностями и закономерностями общественного развития. Юридическая же сторона правосубъектности заключается в том, что характеристики субъектов права обязательно должны быть отражены в юридических нормах.

Как известно, в составе правосубъектности ученые традиционно различают правоспособность и дееспособность.

В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Последние не входят в систему органов государственной власти, но могут наделяться законом определенными государственными полномочиями (ст. 12, 132 Конституции РФ). Местное самоуправление является одним из столпов конституционного строя РФ. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех прав и законных интересов граждан, которые основаны на их совместном проживании на определенной территории – на территории муниципального образования.

Муниципальное образование, в свою очередь – это территория, в пределах которой граждане реализуют своё конституционное право на местное самоуправление непосредственно или через выборные органы местного самоуправления. У муниципального образования имеется своя муниципальная собственность и местный бюджет. Как видим, суть муниципального образования определяется через понятие «местное самоуправление», при этом особый акцент делается на организационный и территориальный аспекты понятия «муниципальное образование».

Публично-правовой статус муниципальных образований широко освещен в юридической литературе. То же самое нельзя сказать об их частноправовом статусе.

Ознакомимся с основными теоретическими  подходами к пониманию правовой природы муниципального образования. На данный момент их известно четыре.

1) Муниципальные образования – это особые субъекты гражданского права.

Особенностью рассматриваемой группы субъектов гражданского права является то, что они относятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных, общественно значимых целей в масштабе муниципального образования. В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). Можно сказать, что публичное начало сущности муниципального образования определяет его частноправовые характеристики. Тем не менее, когда муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию норм гражданского права.

В силу статьи 2 ГК РФ публично-правовые образования наряду с гражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права. В соответствии со статьями 124-125 ГК РФ Россия, ее субъекты и муниципальные образования (публично-правовые образования) выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными их участниками. При этом к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Правда, следует учитывать, что это скорее нормы о юридических лицах, являющихся некоммерческими организациями, что обусловлено спецификой целей, преследуемых муниципальными образованиями.

Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для эффективного решения стоящих перед ними публичных (общенациональных или иных общественных) задач – региональных и местных, связанных имущественными отношениями.

Включение муниципальных образований в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

Этот принцип, зафиксированный в ст. 1 ГК РФ, обязателен для всех субъектов гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества муниципальных образований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов, подчеркивает, что они «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами» (ст. 124 ГК РФ). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, поскольку в гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета.

Однако особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, как муниципальные образования, не может не привести к учету особенностей их участия в гражданских правоотношениях. Нельзя не отметить, что большинство норм, определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК РФ), неприменимо к содержанию правосубъектности муниципальных образований. Это, в частности, касается норм о порядке возникновения и прекращения юридических лиц, об их учредительных документах, необходимости государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах, представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, в отношении муниципальных образований решены вопросы ответственности по гражданско-правовым обязательствам (п. 1 статьи 56 и ст. 126 ГК РФ).

Показательно и то, что нормы о правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований законодатель поместил не в главе 4 «Юридические лица», а в самостоятельной главе 5, выделив тем самым эту категорию лиц в самостоятельную группу субъектов гражданского права.

Следует встать на позицию Конституционного Суда РФ, считающего, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы.

2) Муниципальные образования – это юридические лица публичного права.

В связи с тем, что правосубъектность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не вписывается в обычные рамки, некоторые правоведы предлагают относить их к юридическим лицам публичного права.

Для муниципальных образований основанием для отнесения их к «юридическим лицам публичного права» является их особое назначение в обществе – участие в решении задач социального или иного характера в целях достижения общего блага. Муниципальные образования и действующее в них местное самоуправление выполняют свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти. Муниципальная публичная власть – это власть данного территориального публичного коллектива, составляющего часть народа Российской Федерации и часть населения субъекта РФ. Поэтому муниципальная публичная власть в определенном смысле имеет частный характер. Она ограничена решением вопросов местного значения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отметим, что установление вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению производится посредством публичного, а не гражданского (частного) права.

Как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, в законодательстве РФ нет общего понятия органа публичной власти. Существуют лишь отраслевые понятия органов законодательной, исполнительной (и судебной) власти. В науке существует большое количество работ, посвященных различным органам государства, субъектов РФ, местного самоуправления[3]. Среди них доминируют исследования конституционалистов и административистов об органах государства; понятия органа публичной власти как юридического лица (и тем более – юридического лица публичного права) в них не встречается. В законах и подзаконных актах, называющих те или иные органы публичной власти юридическими лицами, тоже нет каких-либо уточнений, а понятие юридического лица публичного права ими не используется. Цивилисты, как правило, прямо отказывались признать орган публичной власти юридическим лицом публичного права, так как это не соответствовало ст. 48 ГК РФ.

3) Муниципальные образования – это квазиюридические лица.

Ю. Н. Андреев справедливо отмечает, что публично-правовые образования в гражданских правоотношениях вовсе не отказываются ни от публичной власти, ни от суверенитета. Это невозможно и незаконно. Просто они не пользуются своими властными полномочиями по отношению к другим участникам гражданского оборота, оставаясь при этом носителями двух видов правосубъектности: конституционной и гражданско-правовой[4]. Однако вызывают обоснованные сомнения утверждения ученого о том, что публично-правовые образования, в том числе и субъекты РФ, выступают «… как бы юридическим лицом». Ученый наделяет их некоторыми признаками юридического лица. В итоге он делает вывод о том, что публично-правовые образования – квазиюридические лица, так как у них нет полноценной правосубъектности.

С суждениями Ю. Н. Андреева нельзя согласиться. Следует отметить, что квазисубъектные образования – это такие образования, о которых законодателем еще не было сделано однозначного вывода об их статусе как субъектов права. К тому же наличие у публично-правовых образований гражданской правосубъектности сомнений ни у законодателя, ни у ученых не вызывает и вызывать не может.

Думается, Е. Б. Крылова придерживается относительно правовой природы муниципальных образований наиболее верной позиции. С точки зрения автора, все публично-правовые образования отличны от физических и юридических лиц, причем при участии в гражданско-правовых отношениях они не утрачивают своей публичной природы. Эти субъекты обладают непосредственной способностью к правообладанию, и для участия в гражданском обороте не нуждаются в использовании каких-либо дополнительных правовых форм (к примеру, казны)[5].

4) Муниципальные образования – это двуликие образования.

Ярким представителем данной концепции является Д. В. Пятков, который, основываясь на том, что нормы ГК РФ, регулирующие участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не оставляют места для проявления данными лицами ни суверенитета, ни публичной власти, делает вывод, что в гражданских правоотношениях участвуют не Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как публично-властные образования, а одноименные лица, обладающие гражданской правоспособностью[6].

Развивая свою мысль, Д. В. Пятков рассматривает возможность юридического и даже организационного разграничения РФ, субъектов РФ и муниципальных образований с одной стороны, и хозяйственных публичных организаций – с другой, предлагая всему населению страны объединяться дважды, создавая две личности, одна из которых будет находиться по отношению к публично-правовым образованиям в таком же положении, как и любая другая организация или гражданин.

Однако публично-правовые образования вступают в самые разнообразные правоотношения и при этом нередко отказываются от использования публичной власти, что доказывает принципиальную возможность этого. Сам Д. В. Пятков признает, что в отношениях с государством возможен договор – ведь далеко не всегда его участие в отношениях означает использование государственного принуждения.

О гражданской правосубъектности публично-правовых образований часто рассуждают как о правоспособности. Так, в юридической литературе нередко можно столкнуться с тем, что авторы говорят не о гражданской правосубъектности публично-правовых образований, а об их правоспособности, хотя, безусловно, речь в их работах идет о первой. Рассмотрим особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях на примере некоторых наиболее существенных отличительных сторон гражданской правосубъектности муниципальных образований.

Одни авторы определяют гражданскую правосубъектность публично-правовых образований как универсальную, т. е. отличающуюся от правоспособности граждан и юридических лиц, другие – как общую, т. е. функционирующую во всех сферах гражданского оборота, кроме тех, участие в которых связано с физиологическими характеристиками граждан. Е. Б. Крылова полагает, что правосубъектность публично-правовых образований носит универсально-функциональный характер. Если гражданская правоспособность этих субъектов возникает с момента их создания, то дееспособность реализуется с момента установления компетенции соответствующего органа, который будет совершать в гражданском обороте действия от имени публично-правовых образований. Примерно о том же говорит Н. Н. Колмакова[7].

В определенной степени для вышеуказанных суждений есть основания, так как гражданская правосубъектность публично-правовых образований определяется ими самими, а значит, с одной стороны может быть максимально широкой, а с другой стороны – может не включать в себя некоторые правовые возможности, которые, к примеру, доступны физическим лицам. На этом основании А. В. Костин именует гражданскую правосубъектность публично-правовых образований ограниченной, смешанной[8].

Самой распространенной является точка зрения о специальном характере гражданской правосубъектности публично-правовых образований, так как предпринимательская деятельность для них не является основной и осуществляется в рамках ограничений, установленных законом.

Действительно, гражданская правосубъектность государства и иных публично-правовых образований не может быть признана общей (универсальной). Эти субъекты в условиях правового государства, действуя в сфере гражданского права, не могут обладать такой полнотой свободы воли, которая позволяла бы им совершать любые гражданско-правовые действия. Их основное назначение заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Этими рамками, определяемыми в Конституции и других законах, и ограничивается гражданская правосубъектность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поэтому ее называют специальной.

При характеристике публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Гражданская правосубъектность носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности характер, своего рода вынужденный. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правосубъектность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер. Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам.

О. Е. Кутафин нередко использует термин «юридическое лицо» применительно к рассматриваемым им субъектам права, но использует также словосочетание «субъекты, приравненные к юридическим лицам». Более того, автор книги говорит, что так как «публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правоспособности этих образований», что наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица, что публично-правовые образования (в том числе их органы) по своему статусу приравниваются к статусу юридических лиц. Правда, в других местах своей книги автор все же указывает, что некоторые органы публично-правового образования являются юридическими лицами, а другие – не являются и не могут являться[9].

В целях разрешения указанного противоречия О. Е. Кутафин предлагает следующее. Ученый говорит о том, что выбор формы проявления гражданской правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого публично-правового образования, а зависит от существа правоотношений, в которые оно вступает.

Предпринимательская деятельность публично-правовых образований не может приравниваться к предпринимательской деятельности физических и юридических лиц, так как основное назначение данных субъектов права заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Также следует добавить, что механизм осуществления предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности публично-правовыми образованиями нуждается в модернизации и оптимизации, что, как нам кажется, приведёт только к положительным результатам.

Таким образом, муниципальное образование – это социально-территориальное образование, создаваемое в населенных пунктах, либо на территориях, объединяющих населенные пункты, либо на части территории населенных пунктов - городов федерального значения, в целях осуществления их населением местного самоуправления, являющееся пространственной границей реализации принадлежащей населению публичной муниципальной власти, и характеризующееся наличием органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципального имущества, а также устава о местном самоуправлении.

Основными свойствами муниципального образования как социально-экономи­ческой системы являются следующие:

Целостность — тесная взаимозависимость между подсистемами и элемен­тами муниципального образования, требующая четкой координации дейст­вий и функций управления.

Коммуникативность — признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающей режим интенсивного обмена между подсистемами и эле­ментами муниципального образования и внешней среды.

Устойчивость — способность инфраструктуры функционировать в относи­тельно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней сре­ды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельно­сти муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство, как адаптивность — мобильность, способность приспосабливаться к изменяю­щимся условиям функционирования.

Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических сис­тем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что
и является проявлением самоорганизации. Самоорганизация муниципаль­ного образования как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходи­мыми полномочиями от имени населения.

Вторая глава. Правовой статус городского округа и муниципального района

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяются следующие  уровни территориальной организации местного самоуправления:

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления являются поселения (городские или сельские). Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Второй уровень территориальной организации местного самоуправления образуется на базе муниципальных районов. Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Третий уровень территориальной организации местного самоуправления – городской округ. Это один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Также в законе выделены внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением, и внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Федеральным законом от 01.05.2019  N 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был введён новый вид муниципальных образований — муниципальный округ, в которые в переходный период до 1 января 2025 года предписано преобразовать те муниципальные образования без городских и сельских поселений в его составе, менее двух третей населения которых проживает в городах и (или) иных городских населённых пунктах; тогда как те муниципальные образования без городских и сельских поселений в его составе, где более двух третей населения проживает в городах и (или) иных городских населённых пунктах получают (или сохраняют) статус городского округа или внутригородского МО, при этом на территории городского округа плотность населения должна в 5 и более раз превышать среднюю плотность населения в РФ:

Муниципальный округ — несколько объединённых общей территорией населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (термин введён с 1 мая 2019 года и для преобразования подходящих в эту категорию МО в муниципальные округа отводится переходный период до 1 января 2025 года)[1].

Местное самоуправление может осуществляться на уровне таких административно-территориальных единиц, как муниципальный район и городской округ. Что они собой представляют?

Органы государственной власти путем принятия законов субъекта Российской Федерации имеют право перераспределять полномочия между округом и районом. В отличие от городских округов, представительный орган района может формироваться только одним способом — путем избирания на муниципальных выборах. Представительные же органы округов формируются как на муниципальных выборах, так и из состава представительных органов районов.

В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).

Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению — город или посёлок городского типа районного значения, сельскому поселению — сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.

В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений — гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и её субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.

Для городского округа, например, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено решение следующих вопросов местного значения, эти вопросы сгруппированы по двум основным направлениям:

-формирование муниципальных правовых актов и создании финансово-экономической основы муниципального образования;

- жизнеобеспечение городского округа.

К первой группе местного значения относятся:

1. Принятие и изменение устава;

2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

4. Установление местных налогов и сборов;

5. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

6. Регулирование планировки и застройки территорий, контроль над использованием земель и др.

Вопросы второй группы в свою очередь можно разбить на две группы. Первая группа предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за решение и полное или частичное финансирование:

1. Содержания муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

2. Содержания муниципальных учреждений социальной сферы;

3. Содержания муниципальных систем энерго -, газо -, тепло -, водоснабжения и канализации, снабжения топливом;

4. Содержания дорог, благоустройство, вывоз мусора и озеленение;

5. Утилизации и переработки бытовых отходов;

6. Организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

7. Организации транспортного обслуживания;

8. Организации муниципальной информационной службы;

9. Обеспечения противопожарной безопасности.

Вторая группа предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложения на органы местного самоуправления лишь части ответственности за решение следующих вопросов:

1. Жилищное и социально-культурное строительство;

2. Обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

3. Деятельность средств массовой информации;

4. Содействие занятости населения.

Таким образом, можно сделать вывод, что основной деятельностью органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований.

Большинство муниципальных районов РФ имеют собственный бюджет, впоследствии распределяемый по населенным пунктам, которые входят в соответствующую административно-территориальную единицу.

О возможности осуществления отдельных государственных полномочий говорится преимущественно в контексте муниципальных районов и городских округов (ст. 2, а также ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). По замыслу законодателя, именно эти виды муниципальных образований обладают достаточным потенциалом, инфраструктурой и ресурсами для названной деятельности.

Как видим, законодатель везде подчеркивает, что в границах того или иного муниципального образования местное самоуправление осуществляется или населением непосредственно, и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, важны не только организационная и территориальная стороны понятия «муниципальное образование», но и так называемая «коллективная», так как на территории муниципального образования проживает население, которому отводится значительная роль в решении вопросов местного значения.

Таким образом, главное отличие муниципального района от городского округа в том, что первый тип муниципалитета включает, как правило, несколько небольших населенных пунктов, более или менее одинаковых по размеру — городских и сельских поселений, межселенных территорий. В свою очередь, городской округ — это муниципалитет, соответствующий большому населенному пункту («классическому» городу), в ряде случаев включающий в себя также небольшие пригородные населенные пункты.

Муниципальный район и городской округ независимы друг от друга, обладают равными полномочиями и равнозначным политическим статусом, являясь территориями в рамках системы местного самоуправления. Каждая из соответствующих административных единиц имеет свой бюджет и органы власти.

Необходимо подчеркнуть, что все вышеназванные различия и ограничения установлены федеральными законами и обусловлены стремлением сделать местное самоуправление более эффективным, а муниципальные услуги – более доступными. Как правило, больший объем полномочий и ресурсов предоставляется более крупным, более мощным муниципальным образованиям, таким как городские округа и муниципальные районы. Но с них и «спроса больше». Например, ежегодные доклады о результатах деятельности для последующей оценки ее эффективности готовят только главы муниципальных районов и городских округов.

Третья глава. Судебная защита прав муниципальных образований.

В системе гарантий местного самоуправления особое место занимает судебная защита местного самоуправления. Судебная защита, являясь государственной, юридической защитой, является наиболее эффективным способом охраны местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года и Европейская Хартия местного самоуправлении 1985 года закрепляют первостепенной гарантией местного самоуправления – право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий, также устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.

Согласно разъяснению Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 N° 48 практики рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части ( п. 6), органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГК РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления. Таким образом, судебная защита прав может использоваться муниципальным образованием в широком смысле и является эффективной формой защиты.

Эффективность обращения к судебной защите прав муниципального образования подтверждается также практикой Конституционного суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного суда РФ от 02.04.2002 № 7-П рассмотрено содержание права местного самоуправления на судебную защиту во взаимосвязи со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ )[1]. Конституционный суд указал, что право на судебную защиту призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва выборного должностного лица, с тем, чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения (п. 4).

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в указанном постановлении, право на судебную защиту может быть использовано всеми заинтересованными субъектами - самим отзываемым выборным лицом и органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва. Обобщая данное Конституционным судом РФ толкование, сформулируем вывод, что и при защите иных прав местного самоуправления к судебной защите вправе обращаться все заинтересованные субъекты - граждане, местное сообщество, а также органы местного самоуправления.

Закон предусматривает не только право, но обязанность местного органа власти обратиться в суд. Так, в случаях, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 5 ст. 7) орган местного самоуправления обязан обратиться в суд, если полагает, что нормативно-правовой акт Российской Федерации или субъекта Федерации по вопросам организации местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральному законодательству.

Вместе с тем ст. 133 Конституции РФ носит общий характер, конкретные юридические средства, механизмы реализации прав содержатся в отраслевом законодательстве. Очевидно, что, например, урегулирование спора в сфере гражданских правоотношений будет отличаться от процедуры регулирования муниципально-правовых отношений. Таким образом, для анализа системы способов защиты прав муниципальных образований рассмотрим характеристику способов защиты по отраслям права.

Исследование способов защиты прав муниципальных образований, представляется актуальным в связи с тем, что муниципальные образования вовлечены в широкий круг общественных отношений как частного, так и публичного характера. Важное место в экономических основах местного самоуправления занимает муниципальная собственность, которая отграничена от других форм собственности на уровне Конституции Российской Федерации, что обусловливает необходимость изучения способов защиты муниципальной собственности.

Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является судебный порядок отмены нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важно отметить, что в случае признания судом нормативного акта, принятого представительным орган местного самоуправления, главой муниципального образования, противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, суд обязывает представительный орган, главу муниципального образования, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт, в установленный решением суда срок: отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. Таким образом, признав нормативный акт незаконным, суд не может отменить его своим решением. Отменить акт может только орган, его принявший.

Кроме того, только заключение соответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Правовая   защита   интересов   и   прав   местного   самоуправления обеспечивается принятием федеральных и региональных программ развития местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Рассмотрим более подробно право на судебную защиту интересов по спорам, вытекающим из исполнения муниципальных контрактов.

Решение вопросов местного значения, по общему правилу, осуществляется путем привлечения органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями (предприятиями) сторонних организаций для выполнения конкретных работ, оказания услуг, закупки товаров. Законодательство Российской Федерации, регламентирующее указанную деятельность органов местного самоуправления и сопряжённые с ней правоотношения, основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и ином законодательстве.

Отношения, направленные на обеспечение муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в указанной сфере правоотношений, регламентированы Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

При исполнении указанных контрактов между сторонами возникают многочисленные споры. В арбитражные суды поступает значительное количество исков органов местного самоуправления, выступающих заказчиками по муниципальным контрактам к подрядчикам (поставщикам) о расторжении контрактов, обязании устранить недостатки работ (услуг) по ним, взыскании неустоек и т. д., а также исков подрядчиков к указанным заказчикам, как правило, об оплате стоимости выполненных работ (оказанных услуг), поставленных товаров. При рассмотрении споров, связанных с исполнением муниципальных контрактов, в т. ч. о расторжении договоров, возникают вопросы о правильности определения ответчиков (истцов), выступающих заказчиками по таким контрактам, необходимости привлечения к участию в рассмотрении таковых дел публично-правовых образований, от имени и в интересах которых заключены контракты.

Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в своё время были сформированы следующие позиции по спорам, вытекающим из исполнения муниципальных, государственных контрактов:

– в случаях, когда контракт заключён заказчиком для удовлетворения потребностей публично-правовых образований в товарах (работах, услугах), необходимых для решения вопросов местного значения, в интересах и от имени публично-правового образования, ответчиком выступает публично-правовое образование в лице компетентного органа в порядке ст.125 ГК РФ (Постановление Президиума ВАС РФ от 09.10.2007 г. № 5060/07 по делу № А12-9259/06-С39)[2];

– в случаях, когда контракт заключён бюджетным учреждением для обеспечения собственных потребностей от своего имени, учреждение выступает как юридическое лицо со специальной правоспособностью, действующее в собственных интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах, ответчиком выступает заказчик по контракту (постановление Президиума ВАС РФ от 01.10.2013 г. № 3911/13 по делу № А32-6819/2012)[3].

Между тем, на сегодняшний день в судебной практике имеется несколько подходов по данному вопросу.

Согласно некоторым позициям, надлежащим ответчиком по такой категории споров определено публично-правовое образование в лице стороны контракта, соответствующего органа, полномочного выступать в качестве ответчика от имени публично-правового образования в порядке ст.125 ГК РФ, когда это лицо и сторона контракта совпадают (постановление суда апелляционной инстанции от 05.07.2013 г. по делу № А52-4959/2012, которым взыскание произведено с публично-правового образования в лице стороны контракта; постановление суда апелляционной инстанции от 10.02.2014 г. по делу № А66-9780/2013, также взыскание произведено с публичноправового образования в лице стороны контракта-лица, полномочного в суде представлять данное образование, за счёт казны образования; постановление суда апелляционной инстанции от 13.09.2013 г. по делу № А66-840/2013, взыскание произведено с публично-правового образования за счет средств казны публично-правового образования или в лице главного распорядителя бюджетных средств, стороной контракта не являющегося (судебные акты по делам №№ А12-7822/201, А12-8936/2014, в том числе Определения Верховного Суда РФ от 06.05.2015 г № 306-ЭС15-4592, от 04.06.2015 г. № 306-ЭС15-4987, от 02.04.2015 г. № 306-ЭС15-2557, от 19.05.2015 г. № 306-ЭС15-4634, от 21.05.2015 г. № 306-ЭС15-4297, где взыскания произведены с муниципальных образований в лице главного распорядителя бюджетных средств за счёт казны образования)[4].

Аналогичный подход зачастую применяется и по спорам с участием субъектов федерации. Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции № Ф07- 4671/2015 от 10.08.2015 г. по делу № А13-1845/2014 отменены решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции, и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с тем, что исковые требования по делу предъявлены к непосредственной стороне контракта (заказчику), заключившего его в интересах региона, а не к субъекту Российской Федерации, однако удовлетворяя исковые требования за счет казны субъекта Российской Федерации, суд первой инстанции не привлек к участию в деле субъект Российской Федерации в лице уполномоченного органа, не выяснял, выделялись ли государственному заказчику (стороне контракта) бюджетные ассигнования (лимиты бюджетных обязательств) для исполнения обязательств по оплате работ в рамках спорного контракта. При этом по указанному делу решением суда первой инстанции взыскание было произведено не с учреждения-стороны контракта, а с субъекта федерации в лице его органа, который выступил заказчиком по контракту, за счет казны субъекта, истец, заявив ответчиком сторону контракта, настаивал на том, что обязанности по контракту возникли у субъекта РФ.

Согласно позиции, изложенной в нескольких последних судебных актах вышестоящих судебных инстанций, например, постановление арбитражного суда кассационной инстанции от 10.08.2015 г. № Ф07-4671/2015 по делу № А13-1845/2014, безусловным основанием к отмене судебного акта по данной категории споров является непривлечение к участию в деле по спору, вытекающему из правоотношений по исполнению муниципальных (государственных) контрактов, публично-правового образования.

Так, по делу № А52-889/2015 общество с ограниченной ответственностью «Т…» (далее — Общество) обратилось в арбитражный суд с иском к администрации района (далее — Администрация) о взыскании 370 000 руб. задолженности по оплате выполненных работ в рамках муниципального контракта от 02.06.2014 г. № 8 и 34 282,4 руб. неустойки за просрочку их оплаты. Решением арбитражного суда от 15.07.2015 г. исковые требования удовлетворены в полном объёме. С Администрации в пользу Общества взысканы задолженность и неустойка, как со стороны контракта, заключённого от имени и в интересах муниципального образования.

В ходе рассмотрения апелляционной жалобы ответчика суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что судом первой инстанции не привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципальное образование в лице администрации района, вместе с тем обжалуемым судебным актом затронуты его права как лица, финансирующего работы, являвшиеся предметом муниципального контракта, в связи с чем Определением от 13.10.2015 г. суд перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции.

В рамках того же дела в Определении от 10.11.2015 г. суд апелляционной инстанции сослался на положения статей 125, 126 ГК РФ, указав, что согласно указанным нормам права в результате заключения контрактов муниципальными заказчиками, действующими от имени и по поручению публичного образования, должником по обязательствам, вытекающим из таких контрактов, является само публичное образование.

В силу ст. 158 и п. 4 ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ по искам, предъявляемым к муниципальному образованию о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования, его интересы представляет главный распорядитель бюджетных средств.

В п. 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что надлежащим ответчиком по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы.

С учетом обстоятельств дела и вышеуказанных правовых норм, суд апелляционной инстанции исключил из числа третьих лиц муниципальное образование и привлек его к участию в деле в качестве соответчика.

Вместе с тем, нередко судебная практика идет по иному пути. По ряду дел ответчиком по искам о взыскании задолженности по муниципальному контракту является сторона контракта — учреждение, подписавшее контракт, несмотря на то, что контракт заключён им от имени и в интересах публично-правового образования, при этом в случае заявления в этих же делах требований к публично-правовым образованиям в лице соответствующих органов в исках в этой части отказано (постановление суда апелляционной инстанции от 19.07.2013 г. по делу № А52-4522/2012, оставленное в силе постановлением суда округа от 12 ноября 2013 г., Определением ВАС РФ от 12.03.2014 г. № ВАС-1930/14 в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ отказано; постановления суда апелляционной инстанции от 17.07.2015 г. по делу № А13-12471/2014, от 16.04.2015 г. по делу № А66-16610/2014, от 01.09.2015 г. по делу № А66-99/2015; постановления арбитражного суда кассационной инстанции от 31.08.2015 г. №№ Ф07-5657/2015, Ф07-5658/2015 по делу № А56-62121/2014, от 28.08.2015 г. № Ф07-6098/2015 по делу № А21-8397/2014)[5].

Показательным из числа рассмотренных недавно в данном плане является дело № 44-9137/2014, где судом первой инстанции удовлетворен иск подрядчика о взыскании задолженности к заказчику — муниципальному бюджетному учреждению.

Судами в ходе рассмотрения дела установлено заключение по итогам открытого аукциона договора, по условиям которого исполнитель — ЗАО «Н…» (далее — Общество) — принял на себя обязательство в период с 01.01.2013 г. по 10.10.2014 г. выполнять работы по уборке территорий муниципального образования. В свою очередь, заказчик — муниципальное бюджетное учреждение (далее — Учреждение) — обязался оплачивать фактические объемы работ по мере их выполнения. Пунктом 5.2 договора установлена имущественная ответственность заказчика перед исполнителем в виде неустойки за безосновательную просрочку оплаты работ. Общество в рамках вышеуказанного договора выполнило работы, которые приняты Учреждением, однако не оплачены.

В связи с изложенным, Общество, обратилось в арбитражный суд с иском к Учреждению, муниципальному образованию в лице Комитета финансов, и администрации муниципального образования о взыскании задолженности за выполненные работы в рамках договора на уборку территории муниципального образования, а также неустойки за нарушение сроков оплаты этих работ.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 17.04.2015 г. с Учреждения в пользу Общества взысканы задолженность и неустойка. В удовлетворении иска к муниципальному образованию в лице Комитета финансов и Администрации отказано.

При пересмотре дела в порядке апелляционного производства апелляционная инстанция сочла, что судом первой инстанции не произведена замена ненадлежащего ответчика — муниципального образования в лице Комитета финансов и Администрации на надлежащего — муниципальное образование в лице Комитета по управлению жилищно-коммунальным хозяйством и охране окружающей среды администрации (далее — Комитет).

Комитет привлечен к участию в деле апелляционной инстанцией в качестве ответчика. По результатам рассмотрения дела по правилам первой инстанции Постановлением суда апелляционной инстанции от 06.08.2015 г. решение суда первой инстанции отменено и принят новый судебный акт, которым с муниципального образования в лице Комитета по управлению жилищно-коммунальным хозяйством и охране окружающей среды администрации за счет казны муниципального образования в пользу истца взысканы задолженность и неустойка. В удовлетворении иска к муниципальному бюджетному учреждению, муниципальному образованию в лице Комитета финансов и Администрации отказано.

Таким образом, суды признали требования обоснованными по праву, однако суд первой инстанции удовлетворил иск за счет Учреждения — стороны по спорному договору, суд апелляционной инстанции — за счёт муниципального образования в лице Комитета. При этом апелляционный суд исходил из того, что при заключении спорного договора Учреждение выполняло функции по размещению муниципального заказа, фактически действовало от имени и в интересах муниципального образования в лице Комитета.

По результатам проверки принятых решений суд кассационной инстанции исходил из ниже следующего.

В силу положений статей 309, 310 ГК РФ, обязательства должны исполняться надлежащим образом при невозможности одностороннего отказа от их исполнения.

Правоотношения Общества и Учреждения по уборке территории муниципального образования установлены в рамках договора от 29.12.2012 г. и регулируются главой 37 (Подряд) ГК РФ.

Согласно статье 702 ГК РФ, по договору подряда подрядчик обязуется выполнить по заданию заказчика работу и сдать ее результат заказчику, а последний обязуется принять результат работы и оплатить его. При этом заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок (ст. 711 ГК РФ).

Судами установлено, что подрядчиком работы исполнены надлежащим образом, однако заказчиком в установленный срок не оплачены.

В силу ст. 308 ГК РФ обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц). В случаях, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон обязательства.

В рассматриваемом деле сторонами договора подряда выступают Общество и Учреждение.

Апелляционный суд в своем постановлении от 06.08.2015 г. указал, что спорный договор заключен Учреждением в интересах муниципального образования, применил субсидиарную ответственность и удовлетворил иск за счет собственника Учреждения — вышеназванного муниципального образования.

Между тем, в силу положений ст. 123.22 ГК РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. При этом собственник имущества бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность только по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание.

С учетом изложенного, суд округа указал, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для возложения субсидиарной ответственности по спорному договору на муниципальное образование.

11.11.2015 г. арбитражным судом кассационной инстанции отменено постановление апелляции, оставлено в силе решение суда первой инстанции с учетом положений статей 123.22 и 308 ГК РФ о возможности создании обязательств только для их сторон и возможности бюджетных учреждений самостоятельно отвечать по своим обязательствам.

Между тем, разноплановость судебной практики требует урегулирования на уровне Верховного Суда РФ путем издания соответствующих разъяснений, поскольку, как показал приведенный обзор, остаются актуальными вопросы о том, является ли надлежащими сторонами по спору, сопряженному с исполнением муниципальных контрактов, заключённых от имени и в интересах публично-правового образования такое публично-правовое образование в лице соответствующего органа, главного распорядителя бюджетных средств, либо надлежащими сторонами являются лица, непосредственно заключившие контракт.