Книга с тремя главами

Проблема правовой природы муниципального образования и характера его гражданской правосубъектности, несмотря на все возрастающий интерес к ней ученых, по-прежнему остается остро дискуссионной. Следует отметить, что необходимость введения и юридического закрепления данного понятия в нормативных правовых актах была обусловлена тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах РФ стали использоваться различные исторические и национальные наименования территорий, а для единообразной юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Термин «муниципальное образование» впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации в ст. ст. 124 и 215 (далее - ГК РФ)  и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении, иные законодательные и подзаконные акты[1].

Легальное определение муниципального образования содержится в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения»[2].

Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. На основании факта данной статьи и статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территория местного самоуправления является в то же время территорией муниципального образования.

В каждой отрасли права как совокупности правовых норм, регулирующих группу определенных общественных отношений, содержатся специфические нормы, назначение которых – установить круг лиц, подпадающих под действие норм данной отрасли. Делается это путем перечисления характерных черт, которыми данные лица должны обладать, чтобы выступить в роли адресатов норм отрасли права. Совокупность установленных нормами права качеств (признаков, черт, характеристик), дающая субъекту возможность быть носителем юридических прав и обязанностей, называется правосубъектностью.

Правосубъектность, как известно, имеет две стороны — социальную и юридическую. Социальная сторона правосубъектности выражается в том, что признаки субъектов права законодатель не может избирать произвольно – они диктуются самой реальностью, потребностями и закономерностями общественного развития. Юридическая же сторона правосубъектности заключается в том, что характеристики субъектов права обязательно должны быть отражены в юридических нормах.

Как известно, в составе правосубъектности ученые традиционно различают правоспособность и дееспособность.

В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Последние не входят в систему органов государственной власти, но могут наделяться законом определенными государственными полномочиями (ст. 12, 132 Конституции РФ). Местное самоуправление является одним из столпов конституционного строя РФ. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех прав и законных интересов граждан, которые основаны на их совместном проживании на определенной территории – на территории муниципального образования.

Муниципальное образование, в свою очередь – это территория, в пределах которой граждане реализуют своё конституционное право на местное самоуправление непосредственно или через выборные органы местного самоуправления. У муниципального образования имеется своя муниципальная собственность и местный бюджет. Как видим, суть муниципального образования определяется через понятие «местное самоуправление», при этом особый акцент делается на организационный и территориальный аспекты понятия «муниципальное образование».

Публично-правовой статус муниципальных образований широко освещен в юридической литературе. То же самое нельзя сказать об их частноправовом статусе.

Ознакомимся с основными теоретическими  подходами к пониманию правовой природы муниципального образования. На данный момент их известно четыре.

1) Муниципальные образования – это особые субъекты гражданского права.

Особенностью рассматриваемой группы субъектов гражданского права является то, что они относятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных, общественно значимых целей в масштабе муниципального образования. В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). Можно сказать, что публичное начало сущности муниципального образования определяет его частноправовые характеристики. Тем не менее, когда муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию норм гражданского права.

В силу статьи 2 ГК РФ публично-правовые образования наряду с гражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права. В соответствии со статьями 124-125 ГК РФ Россия, ее субъекты и муниципальные образования (публично-правовые образования) выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными их участниками. При этом к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Правда, следует учитывать, что это скорее нормы о юридических лицах, являющихся некоммерческими организациями, что обусловлено спецификой целей, преследуемых муниципальными образованиями.

Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для эффективного решения стоящих перед ними публичных (общенациональных или иных общественных) задач – региональных и местных, связанных имущественными отношениями.

Включение муниципальных образований в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

Этот принцип, зафиксированный в ст. 1 ГК РФ, обязателен для всех субъектов гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества муниципальных образований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов, подчеркивает, что они «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами» (ст. 124 ГК РФ). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, поскольку в гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета.

Однако особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, как муниципальные образования, не может не привести к учету особенностей их участия в гражданских правоотношениях. Нельзя не отметить, что большинство норм, определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК РФ), неприменимо к содержанию правосубъектности муниципальных образований. Это, в частности, касается норм о порядке возникновения и прекращения юридических лиц, об их учредительных документах, необходимости государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах, представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, в отношении муниципальных образований решены вопросы ответственности по гражданско-правовым обязательствам (п. 1 статьи 56 и ст. 126 ГК РФ).

Показательно и то, что нормы о правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований законодатель поместил не в главе 4 «Юридические лица», а в самостоятельной главе 5, выделив тем самым эту категорию лиц в самостоятельную группу субъектов гражданского права.

Следует встать на позицию Конституционного Суда РФ, считающего, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы.

2) Муниципальные образования – это юридические лица публичного права.

В связи с тем, что правосубъектность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не вписывается в обычные рамки, некоторые правоведы предлагают относить их к юридическим лицам публичного права.

Для муниципальных образований основанием для отнесения их к «юридическим лицам публичного права» является их особое назначение в обществе – участие в решении задач социального или иного характера в целях достижения общего блага. Муниципальные образования и действующее в них местное самоуправление выполняют свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти. Муниципальная публичная власть – это власть данного территориального публичного коллектива, составляющего часть народа Российской Федерации и часть населения субъекта РФ. Поэтому муниципальная публичная власть в определенном смысле имеет частный характер. Она ограничена решением вопросов местного значения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отметим, что установление вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению производится посредством публичного, а не гражданского (частного) права.

Как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, в законодательстве РФ нет общего понятия органа публичной власти. Существуют лишь отраслевые понятия органов законодательной, исполнительной (и судебной) власти. В науке существует большое количество работ, посвященных различным органам государства, субъектов РФ, местного самоуправления[3]. Среди них доминируют исследования конституционалистов и административистов об органах государства; понятия органа публичной власти как юридического лица (и тем более – юридического лица публичного права) в них не встречается. В законах и подзаконных актах, называющих те или иные органы публичной власти юридическими лицами, тоже нет каких-либо уточнений, а понятие юридического лица публичного права ими не используется. Цивилисты, как правило, прямо отказывались признать орган публичной власти юридическим лицом публичного права, так как это не соответствовало ст. 48 ГК РФ.

3) Муниципальные образования – это квазиюридические лица.

Ю. Н. Андреев справедливо отмечает, что публично-правовые образования в гражданских правоотношениях вовсе не отказываются ни от публичной власти, ни от суверенитета. Это невозможно и незаконно. Просто они не пользуются своими властными полномочиями по отношению к другим участникам гражданского оборота, оставаясь при этом носителями двух видов правосубъектности: конституционной и гражданско-правовой[4]. Однако вызывают обоснованные сомнения утверждения ученого о том, что публично-правовые образования, в том числе и субъекты РФ, выступают «… как бы юридическим лицом». Ученый наделяет их некоторыми признаками юридического лица. В итоге он делает вывод о том, что публично-правовые образования – квазиюридические лица, так как у них нет полноценной правосубъектности.

С суждениями Ю. Н. Андреева нельзя согласиться. Следует отметить, что квазисубъектные образования – это такие образования, о которых законодателем еще не было сделано однозначного вывода об их статусе как субъектов права. К тому же наличие у публично-правовых образований гражданской правосубъектности сомнений ни у законодателя, ни у ученых не вызывает и вызывать не может.

Думается, Е. Б. Крылова придерживается относительно правовой природы муниципальных образований наиболее верной позиции. С точки зрения автора, все публично-правовые образования отличны от физических и юридических лиц, причем при участии в гражданско-правовых отношениях они не утрачивают своей публичной природы. Эти субъекты обладают непосредственной способностью к правообладанию, и для участия в гражданском обороте не нуждаются в использовании каких-либо дополнительных правовых форм (к примеру, казны)[5].

4) Муниципальные образования – это двуликие образования.

Ярким представителем данной концепции является Д. В. Пятков, который, основываясь на том, что нормы ГК РФ, регулирующие участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не оставляют места для проявления данными лицами ни суверенитета, ни публичной власти, делает вывод, что в гражданских правоотношениях участвуют не Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как публично-властные образования, а одноименные лица, обладающие гражданской правоспособностью[6].

Развивая свою мысль, Д. В. Пятков рассматривает возможность юридического и даже организационного разграничения РФ, субъектов РФ и муниципальных образований с одной стороны, и хозяйственных публичных организаций – с другой, предлагая всему населению страны объединяться дважды, создавая две личности, одна из которых будет находиться по отношению к публично-правовым образованиям в таком же положении, как и любая другая организация или гражданин.

Однако публично-правовые образования вступают в самые разнообразные правоотношения и при этом нередко отказываются от использования публичной власти, что доказывает принципиальную возможность этого. Сам Д. В. Пятков признает, что в отношениях с государством возможен договор – ведь далеко не всегда его участие в отношениях означает использование государственного принуждения.

О гражданской правосубъектности публично-правовых образований часто рассуждают как о правоспособности. Так, в юридической литературе нередко можно столкнуться с тем, что авторы говорят не о гражданской правосубъектности публично-правовых образований, а об их правоспособности, хотя, безусловно, речь в их работах идет о первой. Рассмотрим особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях на примере некоторых наиболее существенных отличительных сторон гражданской правосубъектности муниципальных образований.

Одни авторы определяют гражданскую правосубъектность публично-правовых образований как универсальную, т. е. отличающуюся от правоспособности граждан и юридических лиц, другие – как общую, т. е. функционирующую во всех сферах гражданского оборота, кроме тех, участие в которых связано с физиологическими характеристиками граждан. Е. Б. Крылова полагает, что правосубъектность публично-правовых образований носит универсально-функциональный характер. Если гражданская правоспособность этих субъектов возникает с момента их создания, то дееспособность реализуется с момента установления компетенции соответствующего органа, который будет совершать в гражданском обороте действия от имени публично-правовых образований. Примерно о том же говорит Н. Н. Колмакова[7].

В определенной степени для вышеуказанных суждений есть основания, так как гражданская правосубъектность публично-правовых образований определяется ими самими, а значит, с одной стороны может быть максимально широкой, а с другой стороны – может не включать в себя некоторые правовые возможности, которые, к примеру, доступны физическим лицам. На этом основании А. В. Костин именует гражданскую правосубъектность публично-правовых образований ограниченной, смешанной[8].

Самой распространенной является точка зрения о специальном характере гражданской правосубъектности публично-правовых образований, так как предпринимательская деятельность для них не является основной и осуществляется в рамках ограничений, установленных законом.

Действительно, гражданская правосубъектность государства и иных публично-правовых образований не может быть признана общей (универсальной). Эти субъекты в условиях правового государства, действуя в сфере гражданского права, не могут обладать такой полнотой свободы воли, которая позволяла бы им совершать любые гражданско-правовые действия. Их основное назначение заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Этими рамками, определяемыми в Конституции и других законах, и ограничивается гражданская правосубъектность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поэтому ее называют специальной.

При характеристике публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Гражданская правосубъектность носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности характер, своего рода вынужденный. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правосубъектность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер. Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам.

О. Е. Кутафин нередко использует термин «юридическое лицо» применительно к рассматриваемым им субъектам права, но использует также словосочетание «субъекты, приравненные к юридическим лицам». Более того, автор книги говорит, что так как «публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правоспособности этих образований», что наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица, что публично-правовые образования (в том числе их органы) по своему статусу приравниваются к статусу юридических лиц. Правда, в других местах своей книги автор все же указывает, что некоторые органы публично-правового образования являются юридическими лицами, а другие – не являются и не могут являться[9].

В целях разрешения указанного противоречия О. Е. Кутафин предлагает следующее. Ученый говорит о том, что выбор формы проявления гражданской правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого публично-правового образования, а зависит от существа правоотношений, в которые оно вступает.

Предпринимательская деятельность публично-правовых образований не может приравниваться к предпринимательской деятельности физических и юридических лиц, так как основное назначение данных субъектов права заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Также следует добавить, что механизм осуществления предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности публично-правовыми образованиями нуждается в модернизации и оптимизации, что, как нам кажется, приведёт только к положительным результатам.

Таким образом, муниципальное образование – это социально-территориальное образование, создаваемое в населенных пунктах, либо на территориях, объединяющих населенные пункты, либо на части территории населенных пунктов - городов федерального значения, в целях осуществления их населением местного самоуправления, являющееся пространственной границей реализации принадлежащей населению публичной муниципальной власти, и характеризующееся наличием органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципального имущества, а также устава о местном самоуправлении.

Основными свойствами муниципального образования как социально-экономи­ческой системы являются следующие:

Целостность — тесная взаимозависимость между подсистемами и элемен­тами муниципального образования, требующая четкой координации дейст­вий и функций управления.

Коммуникативность — признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающей режим интенсивного обмена между подсистемами и эле­ментами муниципального образования и внешней среды.

Устойчивость — способность инфраструктуры функционировать в относи­тельно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней сре­ды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельно­сти муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство, как адаптивность — мобильность, способность приспосабливаться к изменяю­щимся условиям функционирования.

Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических сис­тем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что
и является проявлением самоорганизации. Самоорганизация муниципаль­ного образования как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходи­мыми полномочиями от имени населения.