Книга с тремя главами

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяются следующие  уровни территориальной организации местного самоуправления:

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления являются поселения (городские или сельские). Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Второй уровень территориальной организации местного самоуправления образуется на базе муниципальных районов. Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Третий уровень территориальной организации местного самоуправления – городской округ. Это один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Также в законе выделены внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением, и внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Федеральным законом от 01.05.2019  N 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был введён новый вид муниципальных образований — муниципальный округ, в которые в переходный период до 1 января 2025 года предписано преобразовать те муниципальные образования без городских и сельских поселений в его составе, менее двух третей населения которых проживает в городах и (или) иных городских населённых пунктах; тогда как те муниципальные образования без городских и сельских поселений в его составе, где более двух третей населения проживает в городах и (или) иных городских населённых пунктах получают (или сохраняют) статус городского округа или внутригородского МО, при этом на территории городского округа плотность населения должна в 5 и более раз превышать среднюю плотность населения в РФ:

Муниципальный округ — несколько объединённых общей территорией населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (термин введён с 1 мая 2019 года и для преобразования подходящих в эту категорию МО в муниципальные округа отводится переходный период до 1 января 2025 года)[1].

Местное самоуправление может осуществляться на уровне таких административно-территориальных единиц, как муниципальный район и городской округ. Что они собой представляют?

Органы государственной власти путем принятия законов субъекта Российской Федерации имеют право перераспределять полномочия между округом и районом. В отличие от городских округов, представительный орган района может формироваться только одним способом — путем избирания на муниципальных выборах. Представительные же органы округов формируются как на муниципальных выборах, так и из состава представительных органов районов.

В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).

Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению — город или посёлок городского типа районного значения, сельскому поселению — сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.

В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений — гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и её субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.

Для городского округа, например, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено решение следующих вопросов местного значения, эти вопросы сгруппированы по двум основным направлениям:

-формирование муниципальных правовых актов и создании финансово-экономической основы муниципального образования;

- жизнеобеспечение городского округа.

К первой группе местного значения относятся:

1. Принятие и изменение устава;

2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

4. Установление местных налогов и сборов;

5. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

6. Регулирование планировки и застройки территорий, контроль над использованием земель и др.

Вопросы второй группы в свою очередь можно разбить на две группы. Первая группа предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за решение и полное или частичное финансирование:

1. Содержания муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

2. Содержания муниципальных учреждений социальной сферы;

3. Содержания муниципальных систем энерго -, газо -, тепло -, водоснабжения и канализации, снабжения топливом;

4. Содержания дорог, благоустройство, вывоз мусора и озеленение;

5. Утилизации и переработки бытовых отходов;

6. Организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

7. Организации транспортного обслуживания;

8. Организации муниципальной информационной службы;

9. Обеспечения противопожарной безопасности.

Вторая группа предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложения на органы местного самоуправления лишь части ответственности за решение следующих вопросов:

1. Жилищное и социально-культурное строительство;

2. Обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

3. Деятельность средств массовой информации;

4. Содействие занятости населения.

Таким образом, можно сделать вывод, что основной деятельностью органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований.

Большинство муниципальных районов РФ имеют собственный бюджет, впоследствии распределяемый по населенным пунктам, которые входят в соответствующую административно-территориальную единицу.

О возможности осуществления отдельных государственных полномочий говорится преимущественно в контексте муниципальных районов и городских округов (ст. 2, а также ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). По замыслу законодателя, именно эти виды муниципальных образований обладают достаточным потенциалом, инфраструктурой и ресурсами для названной деятельности.

Как видим, законодатель везде подчеркивает, что в границах того или иного муниципального образования местное самоуправление осуществляется или населением непосредственно, и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, важны не только организационная и территориальная стороны понятия «муниципальное образование», но и так называемая «коллективная», так как на территории муниципального образования проживает население, которому отводится значительная роль в решении вопросов местного значения.

Таким образом, главное отличие муниципального района от городского округа в том, что первый тип муниципалитета включает, как правило, несколько небольших населенных пунктов, более или менее одинаковых по размеру — городских и сельских поселений, межселенных территорий. В свою очередь, городской округ — это муниципалитет, соответствующий большому населенному пункту («классическому» городу), в ряде случаев включающий в себя также небольшие пригородные населенные пункты.

Муниципальный район и городской округ независимы друг от друга, обладают равными полномочиями и равнозначным политическим статусом, являясь территориями в рамках системы местного самоуправления. Каждая из соответствующих административных единиц имеет свой бюджет и органы власти.

Необходимо подчеркнуть, что все вышеназванные различия и ограничения установлены федеральными законами и обусловлены стремлением сделать местное самоуправление более эффективным, а муниципальные услуги – более доступными. Как правило, больший объем полномочий и ресурсов предоставляется более крупным, более мощным муниципальным образованиям, таким как городские округа и муниципальные районы. Но с них и «спроса больше». Например, ежегодные доклады о результатах деятельности для последующей оценки ее эффективности готовят только главы муниципальных районов и городских округов.